志第一百三十一食货上六（役法下振恤）

役法

中书舍人苏轼在详定役法所,极言役法可雇不可差,第不当于雇役实费之外,多取民钱,若量入为出,不至多取,则自足以利民。司马光不然之,光言:「差役已行,续闻有命:雇募不足,方许定差。屡有更张,号令不一。又转运使欲合一路共为一法,不令州县各从其宜,或已受差却释役使去,或已辞雇却复拘之入役,或仍旧用钱招雇,或不用钱白招,纷纭不定,浸违本意。」遂条举始奏之文,尝许州县、监司陈列宜否。「自今外官苟见利否,县许直上转运司,州许直奏,使下情无壅。详定所第当稽阅监司、州县所陈,详定可否;非其任职而务出奇论、不切事情者勿用,亦不可以一路、一州、一县土风利害概行天下。」从之。

未几,诏:「诸路坊郭五等以上,及单丁、女户、官户、寺观第三等以上,旧输免役钱者并减五分,余户等下此者悉免输,仍自元祐二年始。凡支酬衙前重难及纲运公皂迓送飧钱,用坊场、河渡钱给赋。不足,方得于此六色钱助用;而有余,封桩以备不时之须。」

臣僚上言:「朝廷虽立差法,而明许民户雇代,州县多已施行。近命弓手须正身,恐公私未便。」诏:「不愿身自任役,许募尝为弓手而有劳效者,雇直虽多,毋逾元募之数。」御史中丞刘挚言:「弓手不可不用差法者,盖乡人在役,则不独有家丁子弟之助,至于族姻乡党,莫不与为耳目,有捕辄获;又土著自重,无逃亡之患。自行雇募,盗寇充斥,盖浮惰不能任责故也。如五路弓手,熙宁未变法前,身自执役,最号强劲,其材艺捕缉胜于他路。近日复差,不闻有不乐而愿出钱雇人。惟是川蜀、江、浙等路,昨升差上一等户,皆习于骄脆,不肯任察捕之责。欲乞五路必差正身,余路即用新敕,厘为三色:旧有户等已尝受差者,曾有战斗劳效应留者,愿雇人代己者。立此三色,所冀新旧相兼,渐习御捕。」侍御史王岩叟亦言雇代恐不能任事,略与挚同。

监察御史上官均言:「役之最重,莫如衙前,其次弓手。今东南长名衙前招募既足,所差不及上户,上户必差弓手,则是以上户就中户之役,实为优幸。上户产厚而役轻,下户产薄而无役,然则所当补恤,正在中户。今若增上户役年,使中户番休稍久,则补除相均矣。」又言:「近许当差弓手户役得差人为代,此法最便。议者谓'身任其役,则自爱而重犯法',熙宁募法久行,何尝闻盗贼充斥?彼自爱之民,承符帖追逮则可,俾之与贼角死,岂其能哉?两浙诸路以法案差弓手,必责正身,至有涕泣辞免者。此岂可恃以为用哉?今既立法许雇尝为弓手而有劳效之人,比之泛募,宜有间矣。」

殿中侍御史吕陶谒告归成都,因令与转运司议定役法。后议立增减役年之法曰:「户多之乡以十二年,户少以九年,而应差之户通轮一周。以一周月日而参之户等,户税多者占役之日多,少者以率减下,则均适无颇矣。虽以等周差,皆许募人为代,如此则四等往往少差,而五等差所不及矣。衙前悉令招募,以坊场钱支酬重难,此法为允。」

当是时,议役法者皆下之详定所,久不能决。于是文彦博言:「差役之法,置局众议,命令杂下,致久不决。」于是诏罢详定局,役法专隶户部。

谏议大夫鲜于侁言:「开封府多官户,祥符县至阖乡止有一户应差,请裁其滥。凡保甲之授班行者,如进纳人例,须至升朝,方免色役。」旧法,户赋免役钱及三百缗者,令仍输钱免役。侍御史王岩叟谓:「此法不见其利。借如两户,其一输钱及三百千,其一及二百八九十千,相去几何,而应差者三年五年即得休息,其应输助者毕世入钱,无有已时,非至破家,终不得免。此其势必巧为免计,有弟兄则析居,不则咸卖其业,但少降三百千之数,则遂可免。不出二三年,高强户皆成中户。」其后又诏:旧输免役钱户及百千以上,令如六色户输钱助役。盖欲以其钱广雇,使番休优久。凡户少之乡,应差不及三番者,许以六色钱募州役;尚不及两番,则申户部,移用他州钱,以纾差期。乡户衙前受役,当休无代,即如募法给雇食之直;若愿就投募者,仍免本户身役,不愿者,速募人代之。

元祐二年,翰林学士兼侍读苏轼言:「差役之法,天下皆云未便。昔日雇役,中户岁出几何;今者差役,中户岁费几何。更以几年一役较之,约见其数,则利害灼然。而况农民在官,官吏百端蚕食,比之雇人,苦乐十倍。五路百姓朴拙,间遇差为胥吏,又转雇惯习之人,尤为患苦。」寻诏郡县各具差役法利害,条析以闻。

四年,右正言刘安世言,御史中丞李常请复雇募,怀奸害政。先是,常言:「差法诏下,民知更不输钱,尝欢呼相庆。行之既久,始觉不输钱为害。何也?差法废久,版籍不明,重轻无准,乡宽户多者仅得更休,乡狭户空者频年在役。上户极等昔有岁输百千至三百千者,今止差为弓手,雇人代役,岁不过用钱三四十千。中下户旧输钱不过三二千,而今所雇承符、散从之类,不下三十千。然则今法徒能优便上户,而三等、四等户困苦日甚。望诏一二练事臣僚,使与赋臣取差雇二法便于百姓者行之。无牵新书,无执旧说,民以为善,斯善矣。」而安世则以责民出钱为非,乞固守差役初议,故以常为罪。

知杭州苏轼亦言:

「改行差法,则上户之害皆去。独有三等人户,方雇役时,户岁出钱极不过三四千,而令一役二年,当费七十余千。休闲不过六年,则是八年之中,昔者徐出三十余千,而今者并出七十余千,苦乐可知。

朝廷既取六色钱,许用雇役以代中户,颇除一害,以全二利。今惟狭乡户少,役者替闲不及三番,方得用六色钱募人以代州役,此法未允。何者?百姓出钱本为免役,今乃限以番次,不用尽用。留钱在官,其名不正,又所雇者少,未足以纾中户之劳。

又投名衙前不足元额,而乡差衙前又当更代,即又别差,更不支钱;若愿就长名,则支酬重难尽以给之,仍计日月除其户役及免助役钱二十千;及州役惟吏人、衙前得皆雇募,此外悉用差法,如休役未及三年,即以助役钱支募,此法尤为未通。自元丰前,不闻天下有阙额衙前者,岂尝抑勒,直以重难月给可以足用故也。当时奉使如李承之之徒,所至已辄减刻,元祐改法,又行减削,既多不支月给,如何肯就招募?今不循其本,乃欲重困乡差,全不支钱,而应募之人尽数支给,又放免役钱二千贯,欲以诱胁尽令应募,何如直添重难月给,令招募得行。乞促招阙额长名衙前刻期须足,如合增钱雇募,上之监司,议定即行。

役率以二年为一番,向来尚许一户歇役不及三番,则令雇募,是欲百姓空闲六年。今忽减作二年。幸六色钱足用有余,正可加添番数,而乃减番添役,农民皆纷然妄谓朝廷移此钱他之。虽云量留一分备用,若有余剩数,却量减下无丁户及女户所敷役钱,此乃空言无实。丁口、产税开收增减,年年不同,如何前知来年应役而预为桩科?若亟行减下,临期不足,又须增取,吏缘为奸,不可胜防矣。大抵六色钱以免役取,当于雇役乎尽之,然后名正而人服。惟有一事不得不虑:州县六色钱多少不同,若各随多少以为之用,则敷钱多处,役户优闲太久,六色人户反觉敷钱数多。欲乞今后六色钱常存一年备用之数,而会计岁所当用,以赢余而通一路,酌人户贫富、色役多少预行品配,以一路六色钱能融分给,令州县尽用雇人,以本处色役轻重为先后。如此则钱均而无弊,雇人稍广,中户渐苏,则差役良法可以久行而不变矣。」

是时,论役法未便者甚众。五年,再诏中书舍人王岩叟、枢密都承旨韩川、谏议大夫点检户曹文字刘安世同看详利害。户部请:「河北、河东、陕西乡差衙前,以投募人所得雇直为则,而减半给之。投名衙前惟差耆长,他投皆免。」

六年,三省援三路投募衙前役例,概行他路。诏:「凡投募人免其户二等已下色役,乡差人户悉用投名人代之,愿长投募者听。」又诏:「诸州衙前已许量支雇直、餐钱,虑费广难支,转运、提刑司其随土俗参酌立定优重分数及月给餐钱,用支酬额钱给之,不得过旧法元数。」州役之应乡差者,若一乡人户终役皆未及四年,许以助役钱募人为之。总计一州雇直,其助役钱不足用,即于户狭役烦乡分先与雇代一役,役竟按籍复差如初。诸州岁计助役钱常留一分外,以雇直对计,或阙或剩,提刑司通一路移用。应差诸县手力,合一乡休役皆不及三年者,亦许用助役钱雇募;既终一役,别有闲及三年者,复行差法。诸州县置差役都鼠尾簿,取民户税产、物力高下差取,分五等排定,而疏其色役年月及其更代人姓名于逐户之下。每遇差役,即按籍自上而下,吏毋得移窜先后。坊场、河渡钱以雇衙前而有宽剩,亦令补助其余役人。

三省言:

「朝廷审定民役,差募兼行,斟酌补除,极为详备;而州县不尽用助役钱募人,以补频役之地。今括具纲目,下之州县,使恪承之。

其一曰:应差之户,三等以上许休役四年,四等以下许休役六年。若户少无与更代,卸役不及应闲年数,即用助役钱募人代役以足之。其二曰:狭乡之县役人,除衙前州胥许雇、壮丁直差不雇外,凡州县役人皆许招募,以就募月日补除应差而闲不及四年、六年之人,使及年数。每县通计应差、应募役数若干,立定二额:差者讫役,以应差人承之;雇者有阙,别募人充数。二额悉已立定,如户力应升应降,须俟三年造簿日按籍别定;未应造簿,止凭定额为准。若本等户少,不充州县合役之数,即用次等户之物力及本等七分者为之。其三曰:宽乡之县,除已雇衙前、州胥外,余役皆以序按差。其四曰:官雇弓手,先雇尝充弓手之人,如不足,以武勇有雇籍者充。他役人愿就雇,其选受亦如之。其五曰:壮丁皆按户版簿名次实轮充役,半年而更。其六曰:一州一路有狭乡役频县分,募钱不足,提刑司以一路助役宽剩钱通融移用;又不足,以坊场、河渡宽剩钱给之。仍通纽一岁应用支酬衙前之类费钱若干,而十分率之,每年于宽剩数内更留二分,以备支酬衙前之类,桩留至五年,通迭一全年宽剩总额,即止不桩;又不足,户部以别路逐色宽剩钱移用以补足之。其七曰:助钱岁岁桩留一分,每及五分止,或时支用,即随拨补,使常足五分之数。其八曰:「军人应差迓送者,本以代有雇钱役人,其沿迓送军人有费,提刑司计数归之转运司。其九曰:重役人应替而愿仍就募者,许给雇钱受役。其十曰:役人须有税产乃得就募。其有荫应赎及曾犯徒刑,虽愿募不雇。若工艺人,须有赀产人二户任之。雇直虽多,皆不得加于旧法已募之数。其十一曰:陕西镇戎德顺军、熙州衙前,皆受田于官以当募直,内地户愿如其法应田募者听之,仍以坊场、河渡补还转运司合输租课。」

凡县,岁具色役轻重、乡分宽狭、凡役雇直有无余欠,各以其实枚别而上之州。州上监司,监司聚议,连书上户部。仍别具一路移用及宽剩县分钱数,致之户部。

先是,收到官田,尝令:田已籍于官及见佃人逃亡,悉拘入之,留充雇募衙前。至是,遂参行田募之法。

八年,诏:「耆长、壮丁役期已足,不许连续为之。」盖知其利于赇请,不愿更罢故也。民有执父母丧而应在役者,三等以下户除之,三等以上户令量纳役钱,在户钱十分止责输三分,服除日仍旧。

哲宗始亲政,三省言役法尚未就绪,帝曰:「第行元丰旧法,而减去宽剩钱,百姓何有不便?」范纯仁曰:「四方异宜,须因民立法,乃可久也。」遂令户部议之。右司谏朱绂言:「输钱免役,有过数多敷者;用钱雇役,有立直太重者;役色之内,又有优便而愿自役募,不必给雇者。请详为裁省。」中书言:「自行差法十年,民间苦于差扰,前后议者纷纭,更变不一,未有底止。」

于是诏:「复免役法,凡条约悉用元丰八年见制。乡差役人,有应募者可以更代,即罢遣之。许借坊场、河渡及封桩钱以为雇直,须有役钱日补足其数。所输免役钱,自今年七月始。耆户长、壮丁召雇,不得已保正、保长、保丁充代,其他役色应雇者放此。所敷宽剩钱,不得过一分,昔常过数、今应减下者,先自下五等人户始。路置提举官一员,视提刑置司之州为治。如方俗利害不同,事有未尽未便而应更改增损旧法者,画一条疏,与转运、提刑司连奏。」

又诏:用旧法取量添酒钱赢数,给惟法司吏餐钱;不足,则抵当息钱亦许贴用。先尝以七月起输,其后又自来年始。土俗差雇不一,姑仍其旧,俟起输,至五月尽行雇法,凡因差在役者悉罢遣之。旧免役法行,壮丁间有差而不募者,其毋敷役钱如故。凡钱额所敷,取三年雇直实支,而酌一年中数,立为岁额,以均敷取。此外所取宽余,不得过通额十分之一。免役钱方复未输,且以助役钱给雇直,不足,虽免役宽剩钱亦许给用。

七月,户部看详役法所言:「幕职监当官之官、罢官,依元丰制,悉用雇役人迓送而差定其数,凡元祐溢额所添厢军皆罢减。其有抑乡差之人仍旧在役,或改易名字就便应募,悉计其在役月日应得更代者,以次蠲遣之。诸路旧立出等高强户,力转高,敷取难胜,应出免役钱百千以上,每累及百千,悉与减免三分。凡人户匿寄财产、假借户贯、冒名官户苟可避免等第科配者,各以违制论;许人陈告,以其半给之。元丰令:在籍宗子及太皇太后、皇后缌麻亲得免役。皇太妃宜亦如之。」诏皆如请。

旧户等簿,如可略凭即用之,若漫灭等第,即虽未及应造之年,亦令改造。户部举行元丰条制,以保正长代耆长,甲头代户长,承帖人代壮丁。二年,申诏诸路:「役人额数、雇直,并依元丰旧制,仍依已命,宽剩钱不得过一分。常平免役,元丰上用提举官专领,转运、提刑司自今毋预其事。」

旧置重修编敕所看详中外文字本,以去年所差乡役未尽善,遂入议曰:「都、副保正比耆长事责已轻,又有承帖人受行文书,即大保长苦无公事。元丰本制,一都之内,役者十人,副正之外,八保各差一大长。今若常轮二大长分催十保税租、常平钱物,一税一替,则自不必更轮保丁充甲头矣。凡都保所雇承帖人,必选家于本保者,而雇直皆从官给,一年一替,则自无浮浪稽留符移之弊。承帖雇直固有旧数,其今所雇保正之直眎耆长,保长之直则眎户长;若应此三役不愿替代者,自从其愿。壮丁元不敷雇直处,听如其旧。承帖雇钱许以旧宽剩钱通融支募,如土俗有不愿就保正长雇役者,许募本土有产税户,使为耆长、壮丁以代之。其所雇耆、户长,已立法不得抑勒矣,若保正、长不愿就雇而辄差雇者,从徒二年坐罪。」诏皆从之。

三年,左正言孙谔言:「役法之行,在官之数,元丰多,元祐省,虽省未尝废事,则多不若省;雇役之直,元丰重,元祐轻,虽轻未尝不应募,则重不若轻。今役法优下户使弗输,而尽取诸上户,意则美矣,而法未善也。夫先帝建免役之法,而熙宁、元丰有异论,元祐有更变,正惟不能无弊尔。愿无以元丰、元祐为间,期至于均平便民而止。则善矣。」翰林学士蔡京言:「谔之论多省、轻重,明有抑扬,谓元丰不若元祐明矣。谔于陛下追绍之日,敢为此言,臣窃骇之。免役法复行将及一年,天下吏习而民安之,而谔指以为弊,则所诋者熙宁、元丰也。且元丰,雇法也;元祐,差法也,雇与差不可并行。元祐固尝兼雇,已纷然无纪矣,而谔欲不间熙、祐,是欲伸元祐之奸,惑天下之听。」诏罢谔正言,黜知广德军。

后又诏:「诸县无得以催税比磨追甲头、保长,无得以杂事追保正、副。在任官以承帖为名、占破当直者,坐赃论。所管催督租赋,州县官辄令陪备输物者,以违制论。」

是岁,以常平、免役、农田、水利、保甲,类著其法,总为一书,名《常平免役敕令》,颁之天下。诏翰林学士承旨兼详定役法蔡京依旧详定重修敕令。侍御史董敦逸言:「京在元祐初知开封府,附司马光行差法,祥符一县,数日间差至一千一百人。乞以役法专委户部。」诏令疏析。京奏上,复令敦逸自辨,京无责焉。

元符二年,以萧世京、张行为郎。二人在元祐中,皆尝言免役法为是,帝出其疏擢之。既而诏河北东西、淮南运司,府界提点司,如人户已尝差充正夫,其免夫钱皆罢催。后又诏:「虽因边事起差夫丁,须以应差雇实数上之朝廷,未得辄差。其河防并沟河岁合用一十六万八千余夫,听人户纳钱以免。」

建中靖国元年,户部奏:「京西北路乡书手、杂职、斗子、所由、库秤、拣、掏之类,土人愿就募,不须给之雇直,他路亦须详度施行。」诏从之。知延安府范纯粹言:「比年衙前公盗官钱,事发即逃。乞许轮差上等乡户使供衙役。」殿中侍御史彭汝霖劾纯粹所言有害良法,宜加黜责。诏纯粹所乞不行。其后,知襄州俞?以襄州总受他州布纲而转致他州,是衙前重役并在一州,事理不均。臣僚谓?辄毁绍圣成法,请重黜。?坐责授散官,安置太平州。

崇宁元年,尚书省言:「前令大保长催税而不给雇直,是为差役,非免役也。」诏提举司以元输雇钱如旧法均给。永兴军路州县官乞复行差役;湖南、江西提举司以物贱乞减吏胥雇直,罢给役人雇钱,皆害法意,应改从其旧。诏户部并遵奉《绍圣常平免役敕令格式》及先降《绍圣签贴役法》,行之天下。

二年,臣僚言:「常平之息,岁取二分,则五年有一倍之数;免役剩钱,岁收一分,则十年有一年之备。故绍圣立法,常平息及一倍,免役宽剩及三料,取旨蠲免,以明朝廷取于民者,非以为利也。而集贤殿修撰、知邓州吕仲甫前为户部侍郎,辄以状申都省,乞删去上条。」诏黜仲甫,落职知海州。后又诏:常平司候丰衍有余日,具此制奏蠲之。

大观元年,诏:「诸州县召募吏人,如有非四等以上户及在州县五犯杖罪,悉从罢遣,不得再占诸处名役,别募三等以上人充。」于是旧胥既尽罢,而弊根未革,老奸巨猾,匿身州县,舞法扰民,盖甚前日。其后,又不许上三等人户投充弓手,所募皆浮浪,无所顾藉,盗贼公行,为害四方。至是,复诏州县募役依元丰旧法。

政和元年,臣僚言:「元丰中,巩州岁敷役钱止四百千,今累敷至缗钱近三万。又元丰八年,命存留宽剩钱毋得过二分,绍圣再加裁定,止许存留一分。此时考详法意,非取宽剩,遂改名准备钱,而严立禁约,若擅增敷岁额及桩留准备过数者,并以违制论。今乞饬提举常平官检察,及核究巩州取赢之因以闻。」从之。

宣和元年,言者谓:「役钱一事,神宗首防官户免多,特责半输。今比户称官,州县募役之类既不可减,雇令官户所减之数均入下户,下户于常赋之外,又代官户减半之输,岂不重困?」诏:「自今二等以上户,因直降指挥非泛补官者,输赋、差科、免役并不得眎官户法减免,已免者改之。进纳人自如本法。」保长月给雇钱,督催税赋。比年诸县或每税户一二十家,又差一人充甲头及催税人,十日一进,赴官比磨,求取决责,有害良民,诏禁之。七年,诏:「州县昨因儆察私铸,令五家为保。城郭亦差坊正、副领受文书,由此追呼陪费,或析居、逃移以避差使。其所置坊正、副可罢。」

自绍圣复雇役,而建炎初罢之。已而讨论其法之不可废也,参政李固言于高宗曰:「常平法本于汉耿寿昌,岂可以王安石而废之?」且当时招射士无以供庸直,诏官户役钱勿减半,民户役钱概增二分。后复减之。兼官旧给庸钱以募户长,及立保甲,则储庸钱以助经费。未几,废保甲,复户长,而庸钱不复给,遂为总制窠名焉。

然役起于物力,物力升降不肴,则役法公。是以绍兴以来,讲究推割、推排之制:凡百姓典卖典业,税赋与物力一并推割。至于推排,则因其赀产之进退为之升降,三岁而下行之。然当时之弊,或以小民粗有米粟,仅存室庐,凡耕耨刀斧之器,鸡豚犬彘之畜,纤微细琐皆得而籍之。吏视赂之多寡,为物力之低昂。上之人忧之,于是又为之限制,除质库房廊、停塌店铺、租牛、赁船等外,不得以猪羊杂色估计,其后并耕牛租牛以免之。若江之东西,以亩头计税,亦有不待推排者。

保正、长之立也,五家相比,五五为保,十大保为都保,有保长,有都、副保正;余及三保亦置长,五大保亦置都保正,其不及三保、五大保者,或为之附庸,或为之均并,不一也。户则以物力之高下为役次之久近。

若夫品官之田,则有限制,死亡,子孙减半;荫尽,差役同编户。一品五十顷,二品四十五顷,三品四十顷,四品三十五顷,五品三十顷,六品二十五顷,七品二十顷,八品十顷,九品五顷。

封赠官子孙差役,亦同编户。谓父母生前无官,因伯叔或兄弟封赠者。

凡非泛及七色补官,不在限田免役之数;其奏荐弟侄子孙,原自非泛、七色而来者,仍同差役。进纳、军功、捕盗、宰执给使、减年补授,转至升朝官,即为官户;身亡,子孙并同编户。太学生及得解经省试者,虽无限田,许募人充役。

单丁、女户及孤幼户,并免差役。凡无夫无子,则为女户。女适人,以奁钱置产,仍以夫为户。其合差保正、长,以家业钱数多寡为限,以限外之数与官、编户轮差。总首、部将免保正、长差役。文州义士已免之田,不许典卖,老疾身亡,许承袭。

凡募人充役,并募土著之人,其放停兵及尝为公人者,并不许募。既有募人,官不得复追正身。募人凭藉官势,奸害善人,断罪外,坐募之者。高宗在河朔,亲见闾阎之苦,尝叹知县不得人,一充役次,即便破家,是以讲究役法甚便。

乾道五年,处州松阳县倡为义役,众出田谷,助役户轮充,自是所在推行。十一年,御史谢谔言:「义役之行,当从民便,其不愿者,乃行差役。」上然之。朱熹谓义役有未尽善者四事。盖始倡义役者,惟恐议之未详,虑之未周,而踵之者不能皆善人,于是其弊日开,其流日甚。或以材知把握,而专义役之利;或以气力凌驾,而私差役之权。是以虐贫扰富,凌寡暴孤。义役之名立,而役户不得以安其业;雇役之法行,而役户不得以安其居,信乎所谓未尽善之弊也。淳熙五年,臣僚奏令提举官岁考属邑差役当否,以词讼多寡为殿最;令役户轮管以提其役,置募人以奉官之行移,则公私便而义役立矣。

庆元二年,吏部尚书许及之因淳熙陈居仁所奏,取祖宗免役旧法及绍兴十七年以后续降旨符,修为一书,名曰《役法撮要》。五年,书成,左丞相京镗上之。其法可以悠久,其或未久而辄弊者,人也。

振恤水旱、蝗螟、饥疫之灾,治世所不能免,然必有以待之,《周官》「以荒政十有二聚万民」是也。宋之为治,一本于仁厚,凡振贫恤患之意,视前代尤为切至。诸州岁歉,必发常平、惠民诸仓粟,或平价以粜,或贷以种食,或直以振给之,无分于主客户。不足,则遣使驰传发省仓,或转漕粟于他路;或募富民出钱粟,酬以官爵,劝谕官吏,许书历为课;若举放以济贫乏者,秋成,官为理偿。又不足,则出内藏或奉宸库金帛,鬻祠部度僧牒;东南则留发运司岁漕米,或数十万石,或百万石济之。赋租之未入、入未备者,或纵不取,或寡取之,或倚阁以须丰年。宽逋负,休力役,赋入之有支移、折变者省之,应给蚕盐若和籴及科率追呼不急、妨农者罢之。薄关市之征,鬻牛者免算,运米舟车除沿路力胜钱。利有可与民共者不禁,水乡则蠲蒲、鱼、果、蓏之税。选官分路巡抚,缓囚系,省刑罚。饥民劫囷窖者,薄其罪;民之流亡者,关津毋责渡钱;道京师者,诸城门振以米,所至舍以官第或寺观,为淖糜食之,或人日给粮。可归业者,计日并给遣归;无可归者,或赋以闲田,或听隶军籍,或募少壮兴修工役。老疾幼弱不能存者,听官司收养。水灾州县具船?伐拯民,置之水不到之地,运薪粮给之。因饥疫若厌溺死者,官为埋祭,厌溺死者加赐其家钱粟。京师苦寒,或物价翔踊,置场出米及薪炭,裁其价予民。前后率以为常。蝗为害,又募民扑捕,易以钱粟,蝗子一升至易菽粟三升或五升。诏州郡长吏优恤其民,间遣内侍存问,戒监司俾察官吏之老疾、罢懦不任职者。

初,建隆三年,户部郎中沈义伦使吴越还,言:「扬、泗饥民多死,郡中军储尚余万斛,宜以贷民。」有司沮之曰:「若岁不稔,谁任其咎?」义伦曰:「国家以廪粟济民,自当召和气,致丰年,宁忧水旱耶?」太祖悦而从之。四年,诏州县兴复义仓,岁收二税,石别收一斗,贮以备凶歉。平广南、江南,辄诏振其饥,其勤恤远人,德意深厚。

太宗恭俭仁爱,谆谆劝民务农重谷,毋或妄费。是时惠民所积,不为无备,又置常平仓,乘时增籴,唯恐其不足。真宗继之,益务行养民之政,于是推广淳化之制,而常平、惠民仓殆遍天下矣。

仁宗、英宗一遇灾变,则避朝变服,损膳彻乐。恐惧修省,见于颜色;恻怛哀矜,形于诏旨。庆历初,诏天下复立义仓。嘉祐二年,又诏天下置广惠仓,使老幼疾贫者皆有所养。累朝相承,其虑于民也既周,其施于民也益厚。而又一时牧守,亦多得人,如张咏之治蜀,岁粜米六万石,著之皇祐甲令。富弼之移青州,择公私庐舍十余万区,散处流民以廪之,凡活五十余万人,募而为兵者又万余人,天下传以为法。知郓州刘夔发廪振饥,民赖全活者甚众,盗贼衰止,赐诏褒美。知越州赵抃揭榜于通衢,令民有米增价以粜,于是米商辐凑,越之米价顿减,民无饥死。若是之政,不可悉书,故于先王救荒之法为略具焉。

神宗即位以来,河北诸路水旱荐臻,兼发籴便司、广惠仓粟以振民。熙宁二年,赐判北京韩琦诏曰:「河北岁比不登,水溢地震。方春东作,民携老幼,弃田庐,日流徙于道。中夜以兴,惨怛不安。其经制之方,听便宜从事,有可以左右吾民者,宜为朕抚辑而振全之,毋使后时,以重民困。」。而王安石秉政,改贷粮法而为借助,移常平、广惠仓钱斛而为青苗,皆令民出息,言不便者辄得罪,而民遂不聊生。又诏卖天下广惠仓田。自是先朝良法美意,所存无几。哲宗虽诏复广惠仓,既而章惇用事,又罢之,卖其田如熙宁法。常平量留钱斛,不足以供振给,义仓不足,又令通一路兑拨。于是诏圣、大观之间,直给空名告敕、补牒赐诸路,政日以隳,民日以困,而宋业遂衰。

先是,仁宗在位,哀病者乏方药,为颁《庆历善救方》。知云安军王端请官为给钱和药予民,遂行于天下。尝因京师大疫,命太医和药,内出犀角二本,析而视之。其一通天犀,内侍李舜举请留供帝服御。帝曰:「吾岂贵异物而贱百姓?」竟碎之。又蠲公私僦舍钱十日。令太医择善察脉者,即县官授药,审处其疾状予之,无使贫民为庸医所误,夭阏其生。天禧中,于京畿近郊佛寺买地,以瘗死之无主者。瘗尸,一棺给钱六百,幼者半之;后不复给,死者暴露于道。嘉祐末,复诏给焉。

京师旧置东、西福田院,以廪老疾孤穷丐者,其后给钱粟者才二十四人。英宗命增置南、北福田院,并东、西各广官舍,日廪三百人。岁出内藏钱五百万给其费,后易以泗州施利钱,增为八百万。又诏:「州县长吏遇大雨雪,蠲僦舍钱三日,岁毋过九日,著为令。」熙宁二年,京师雪寒,诏:「老幼贫疾无依丐者,听于四福田院额外给钱收养,至春稍暖则止。」九年,知太原韩绛言:「在法,诸老疾自十一月一日州给米豆,至次年三月终。河东地寒,乞自十月一日起支,至次年二月终止;如有余,即至三月终。」从之。凡鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏不能自存应居养者,以户绝屋居之;无,则居以官屋,以户绝财产充其费,不限月。依乞丐法给米豆;不足,则给以常平息钱。崇宁初,蔡京当国,置居养院、安济坊。给常平米,厚至数倍。差官卒充使令,置火头,具饮膳,给以衲衣絮被。州县奉行过当,或具帷帐,雇乳母、女使,糜费无艺,不免率敛,贫者乐而富者扰矣。

三年,又置漏泽园。初,神宗诏:「开封府界僧寺旅寄棺柩,贫不能葬,令畿县各度官不毛地三五顷,听人安厝,命僧主之。葬及三千人以上,度僧一人,三年与紫衣;有紫衣,与师号,更使领事三年,愿复领者听之。」至是,蔡京推广为园,置籍,瘗人并深三尺,毋令暴露,监司巡历检察。安济坊亦募僧主之,三年医愈千人,赐紫衣、祠部牒各一道。医者人给手历,以书所治瘗人,岁终考其数为殿最。诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者,依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人及无衣丐者,许送近便居养院,给钱米救济。孤贫小儿可教者,令入小学听读,其衣襕于常平头子钱内给造,仍免入斋之用。遗弃小儿,雇人乳养,仍听宫观、寺院养为童行。宣和二年,诏:「居养、安济、漏泽可参考元丰旧法,裁立中制。应居养人日给粳米或粟米一升,钱十文省,十一月至正月加柴炭,五文省,小儿减半。安济坊钱米依居养法,医药如旧制。漏泽园除葬埋依见行条法外,应资给若斋醮等事悉罢。」

高宗南渡,民之从者如归市。既为之衣食以振其饥寒,又为之医药以救其疾病;其有陨于戈甲、毙于道路者,则给度牒瘗埋之。若丐者育之于居养院;其病也,疗之于安济坊;其死也,葬之于漏泽园,岁以为常。

绍兴以来,岁有水旱,发常平义仓,或济或粜或贷,如恐不及。然当艰难之际,兵食方急,储蓄有限,而振给无穷,复以爵赏诱富人相与补助,亦权宜不得已之策也。

元年,诏出粟济粜者赏各有差。粜及三千石以上,与守阙进义校尉;一万五千石以上,与进义校尉;二万石以上,取旨优赏;已有官荫不愿补授者,比类施行。

六年,湖、广、江西旱,诏拨上供米振之。婺民有遏粜致盗者,诏闭粜者断遣。殿中侍御史周秘言:「发廪劝分,古之道也,许以断遣,恐贪吏怀私,善良被害。望戒守令多方劝谕,务令乐从,或有扰害,提举司劾奏。」从之。是岁,潼川守臣景兴宗、广安军守臣李瞻、果州守臣王骘、汉州守臣王梅活饥民甚众,前吏部郎中冯楫亦出米以助振给,兴宗升一职,瞻、骘、梅、楫各转一官。十年,通判婺州陈正同振济有方,穷谷深山之民,无不沾惠,以其法下诸路。

二十八年夏,浙东、西田损于风水。在法,水旱及七分以上者振济,诏自今及五分处亦振之。二十九年,诏诸处守臣拨常平义仓米二分振粜,临安府拨桩积之米。三十一年正月,雪寒,民多艰食。诏临安府并属县以常平米减时之半,振粜十日;临安府城内外贫乏之家,人给钱二百、米一斗及柴炭钱,并于内藏给之;凡遇寒、遇暑、遇雨、遇火、遇赦及祈祷、即位、生辰、上尊号、生皇太子、晏驾、大祥之类,临安之民暨三衙诸军时有振恤,及放商税、公私房赁。

辅郡之民,令诸州以常平钱依临安府振之。

孝宗隆兴二年秋,霖雨害稼,出内帑银四十万两,变籴以济民。乾道六年夏,振浙西被水贫民。七年八月,湖南、江西旱,立赏格以劝积粟之家。无官人:一千五百石补进义校尉,愿补不理选将仕郎者听;二千石补进武校尉,进士与免文解一次,四千石补承信郎,进士与补上州文学;五千石补承节郎,进士补迪功郎。文臣:一千石减二年磨勘,选人转一官;二千石减三年磨勘,选人循一资,各与占射差遣一次;三千石转一官,选人循两资,各与占射差遣一次。武臣:一千石减二年磨勘,选人转一资;二千石减三年磨勘,选人循一资,各与占射差遣一次;三千石转一官,选人循两资,各与占射差遣一次。五千石以上,文武臣并取旨优与推恩。

九月,臣僚言:「诸路旱伤,请以检放展阁责之运司,粜给借贷责之常平,觉察妄滥责之提刑,体量措置责之安抚。」上谕宰执曰:「转运司止今检放,恐他日振济不肯任责。」虞允文奏曰:「转运司主一路财赋,谓之省计。凡州郡有余、不足,通融相补,正其责也。」淳熙八年,诏:「去岁江、浙、湖北、淮西旱伤处已行振籴,其鳏寡孤独贫不自存、无钱收籴者,济以义米。」宁宗庆元元年,以两浙转运副使沈诜言米价翔踊,凡商贩之家尽令出粜,而告藏之令设矣。嘉定十六年,诏于楚州所储米拨二万石济山东、西。

淳熙八年,浙东提举朱熹言:「乾道四年民艰食,熹请于府,得常平米六百石振贷,夏受粟于仓,冬则加息计米以偿。自后随年敛散,歉,蠲其息之半;大饥,即尽蠲之。凡十有四年,得息米造仓三间,及以元数六百石还府。见储米三千一百石,以为社仓,不复收息,每石只收耗米三升。以故一乡四五十里间,虽遇凶年,人不阙食。请以是行于仓司。」时陆九渊在敕令局,见之叹曰:「社仓几年矣,有司不复举行,所以远方无知者。」遂编入《振恤》」凡借贷者,十家为甲,甲推其人为之首;五十家则择一通晓者为社首。每年正月,告示社首,下都结甲。其有逃军及无行之人,与有税钱衣食不阙者,并不得入甲。其应入甲者,又问其愿与不愿。愿者,开具一家大小口若干,大口一石,小口减半,五岁以下不预请。甲首加请一倍。社首审订虚实,取人人手书持赴本仓,再审无弊,然后排定。甲首附都簿载某人借若干石,依正簿分两时给:初当下田时,次当耘耨时。秋成还谷不过八月三十日足,湿恶不实者罚。

嘉定末,真德秀帅长沙行之,凶年饥岁,人多赖之。然事久而弊,或移用而无可给,或拘催无异正赋,良法美意,胥此焉失。

宝庆三年,监察御史汪刚中言:「丰穰之地,谷贱伤农;凶歉之地,济籴无策。惟以其所有余济其所不足,则饥者不至于贵籴,而农民亦可以得利。乞申严遏籴之禁,凡两浙、江东西、湖南北州县有米处,并听贩鬻流通;违,许被害者越诉,官按劾,吏决配,庶几令出惟行,不致文具。」从之。端平元年六月,臣僚奏:「建阳、邵武群盗啸聚,变起于上户闭籴。若专倚兵威以图殄灭,固无不可;然振救之政一切不讲,饯馑所迫,恐人怀等死之心。附之者日众。欲望朝廷厉兵选士,汤定已窃发之寇;发粟振饥,怀来未从贼者之心,庶人知避害,贼势自孤,可一举而灭矣。此成周荒政散利除害之说也。」八月,以河南州军新复,令江、淮制置大使司科降米麦一百万石振济。淳熙十一年,福建诸郡旱,锡米二十五万石振籴,一万石振贫乏细民。

景定元年,临安府平籴仓旧贮米数十万石,粜补循环,其后用而不补,所存无几。有旨令临安府收籴米四十万石,用平籴仓钱三百四万七千八百五十九贯,封桩库十七界会子一千九十五万二千一百余贯,共辏十七界一千四百万贯,充籴本钱。二年,以都城全仰浙西米斛,诱人入京贩粜,赏格比乾道七年加优。

咸淳元年,有旨丰储仓拨公田米五十万石付平籴仓,遇米贵平价出粜。二年,监察御史赵顺孙言:「今日急务,莫过于平籴。乾道间,郡有米斗直五六百钱者,孝宗闻之,即罢其守,更用贤守,此今日所当法者。今粒食翔踊,未知所由,市井之间见楮而不见米。推原其由,实富家大姓所至闭廪,所以籴价愈高而楮价阴减。陛下念小民之艰食,为之发常平义仓,然为数有限,安得人人而济之?愿陛下课官吏,使之任牛羊刍牧之责;劝富民,使之无秦、越肥瘠之视。籴价一平,则楮价不因之而轻,物价不因之而重矣。」七年,以咸淳三年以前诸路义米一百一十二万九千余石减价发粜,薄收郡县听民不拘关、会、见钱收粜。