志第一百二十九食货上四（屯田常平义仓）

前代军师所在,有地利则开屯田、营田,以省馈饷。宋太宗伐契丹,规取燕蓟,边隙一开,河朔连岁绎骚,耕织失业,州县多闲田,而缘边益增戍兵。自雄州东际于海,多积水,契丹患之,不得肆其侵突;顺安军西至北平二百里,其地平旷,岁常自此而入。议者谓宜度地形高下,因水陆之便,建阡陌,浚沟洫,益树五稼,可以实边廪而限戎马。端拱二年,分命左谏议大夫陈恕、右谏议大夫樊知古为河北东、西路招置营田使,恕对极言非便。行数日,有诏令修完城堡,通导沟渎,而营田之议遂寝。时又命知代州张齐贤制置河东诸州营田,寻亦罢。

六宅使何承矩请于顺安砦西引易河筑堤为屯田。既而河朔连年大水,及承矩知雄州,又言宜因积潦蓄为陂塘,大作稻田以足食。会沧州临津令闽人黄懋上书言:「闽地惟种水田,缘山导泉,倍费功力。今河北州军多陂塘,引水溉田,省功易就,五三年间,公私必大获其利。」诏承矩按视还,奏如懋言。遂以承矩为制置河北沿边屯田使,懋为大理寺丞充判官,发诸州镇兵一万八千人给其役。凡雄莫霸州、平戎顺安等军兴堰六百里,置斗门,引淀水灌溉。初年种稻,值霜不成。懋以晚稻九月熟,河北霜早而地气迟,江东早稻七月即熟,取其种课令种之,是岁八月,稻熟。初,承矩建议,沮之者颇众;武臣习攻战,亦耻于营葺。既种稻不成,群议愈甚,事几为罢。至是,承矩载稻穗数车,遣吏送阙下,议者乃息。而莞蒲、蜃蛤之饶,民赖其利。

度支判官陈尧叟等亦言:「汉、魏、晋、唐于陈、许、邓、颍暨蔡、宿、亳至于寿春,用水利垦田,陈迹具在。议选官大开屯田,以通水利,发江、淮下军散卒及募民充役。给官钱市牛、置耕具,导沟渎,筑防堰。每屯十人,人给一牛,治田五十亩,虽古制一夫百亩,今且垦其半,俟久而古制可复也。亩约收三斛,岁可收十五万斛,七州之间置二十屯,可得三百万斛,因而益之,数年可使仓廪充实,省江、淮漕运。民田未辟,官为种植,公田未垦,募民垦之,岁登所取,并如民间主客之例。傅子曰:'陆田命悬于天,人力虽修,苟水旱不时,则一年之功弃矣。水田之制由人力,人力苟修,则地利可尽。'且虫灾之害亦少于陆田,水田既修,其利兼倍。」帝览奏嘉之,遣大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮乘传按视经度,然不果行。

至咸平中,大理寺丞王宗旦请募民耕颍州陂塘荒地凡千五百顷。部民应募者三百余户,诏令未出租税,免其徭役。然无助于功利。而汝州旧有洛南务,内园兵人种稻,雍熙二年罢,赋予民,至是复置,命京朝官专掌。募民户二百余,自备耕牛,立团长,垦地六百顷,导汝水溉灌,岁收二万三千石。襄阳县淳河,旧作堤截水入官渠,溉民田三千顷;宜城县蛮河,溉田七百顷;又有屯田三百余顷。知襄州耿望请于旧地兼括荒田,置营田上、中、下三务,调夫五百,筑堤堰,仍集邻州兵每务二百人,荆湖市牛七百分给之。是岁,种稻三百余顷。

四年,陕西转运使刘综亦言:「宜于古原州建镇戎军置屯田。今本军一岁给刍粮四十余万石、束,约费茶盐五十余万,傥更令远民输送,其费益多。请于军城四面立屯田务,开田五百顷,置下军二千人、牛八百头耕种之;又于军城前后及北至水峡口,各置堡砦,分居其人,无寇则耕,寇来则战。就命知军为屯田制置使,自择使臣充四砦监押,每砦五百人充屯戍。」从之。既而原、渭州亦开方田,戎人内属者皆依之得安其居。

是时兵费浸广,言屯、营田者,辄诏边臣经度行之。顺安军兵马都监马济请于靖戎军东壅鲍河,开渠入顺安、威虏二军,置水陆营田于其侧。命莫州部署石普护其役,逾年而毕。知保州赵彬复奏决鸡距泉,自州西至蒲城县,分徐河水南流注运渠,广置水陆屯田,诏驻泊都监王昭逊共成之。自是定州亦置屯田。五年,罢襄州营田下务。六年,耿望又请于唐州赭阳陂置务如襄州,岁种七十余顷,方城县令佐掌之,调夫耘耨。

景德初,从京西转运使张巽之请,诏止役务兵。二年,令缘边有屯、营田州军,长吏并兼制置诸营田、屯田事,旧兼使者如故。大中祥符九年,改定保州、顺安军营田务为屯田务,凡九州军皆遣官监务,置吏属。淮南、两浙旧皆有屯田,后多赋民而收其租,第存其名。在河北者虽有其实,而岁入无几,利在蓄水以限戎马而已。天禧末,诸州屯田总四千二百余顷,河北岁收二万九千四百余石,而保州最多,逾其半焉。

襄、唐二州营田既废,景德中,转运使许逖复之。初,耿望借种田人牛及调夫耨获,岁入甚广。后张巽改其法,募水户分耕,至逖又参以兵夫,久之无大利。天圣四年,遣尚书屯田员外郎刘汉杰往视,汉杰言:「二州营田自复至今,襄州得谷三十三万余石,为缗钱九万余;唐州得谷六万余石,为缗钱二万余。所给吏兵俸廪、官牛杂费,襄州十三万余缗,唐州四万余缗,得不补失。」诏废以给贫民,顷收半税。

其后陕西用兵,诏转运司度隙地置营田以助边计,又假同州沙苑监牧地为营田,而知永兴军范雍括诸郡牛颇烦扰,未几遂罢。右正言田况言:「镇戎、原、渭,地方数百里,旧皆民田,今无复农事,可即其地大兴营田,以保捷兵不习战者分耕,五百人为一堡,三两堡置营田官一领之,播种以时,农隙则习武事。」疏奏,不用。后乃命三司户部副使夏安期等议并边置屯田,迄不能成。

治平三年,河北屯田三百六十七顷,得谷三万五千四百六十八石。熙宁初,以内侍押班李若愚同提点制置河北屯田事。三年,王韶言:「渭原城而下至秦州成纪,旁河五六百里,良田不耕者无虑万顷,治千顷,岁可得三十万斛。」知秦州李师中论:「韶指极边见招弓箭手地,恐秦州益多事。」诏遣王克臣等按视,复奏与师中同。再下沈起,起奏:「不见韶所指何地,虽实有之,恐召人耕种,西蕃惊疑。」侍御史谢景温言:「闻沈起妄指甘谷城弓箭手地以塞韶妄。」而窦舜卿奏:「实止有闲田一顷四十三亩。」中书言:「起未尝指甘谷城地以实韶奏,而师中前在秦州与韶更相论奏,互有曲直。」韶遂以妄指闲田自著作佐郎责保平军节度推官,师中亦落待制。其后韩缜知秦州,乃言:「实有古渭砦弓箭手未请空地四千余顷。」遂复韶故官,从其所请行之。明年,河北屯田司奏:「丰岁屯田,入不偿费。」于是诏罢缘边水陆屯田务,募民租佃,收其兵为州厢军。

时陕西旷土多未耕,屯戍不可撤,远方有输送之勤,知延州赵禼请募民耕以纾朝廷忧,诏下其事。经略安抚使郭逵言:「怀宁砦所得地百里,以募弓箭手,无闲田。」禼又言之,遂括地得万五千余顷,募汉蕃兵几五千人,为八指挥,诏迁禼官,赐金帛。而熙州王韶又请以河州蕃部近城川地招弓箭手,以山坡地招蕃兵弓箭手,每砦五指挥,以二百五十人为额,人给地一顷,蕃官二顷,大蕃官三顷。熙河多良田,七年,诏委提点秦凤路刑狱郑民宪兴营田,许奏辟官属以集事。

枢密使吴充上疏曰:「今之屯田,诚未易行。古者一夫百亩,又受田十亩为公田,莫若因弓箭手仿古助田法行之。熙河四州田无虑万五千顷,十分取一以为公田,大约中岁亩一石,则公田所得十五万石。官无屯营牛具廪给之费,借用众力而民不劳,大荒不收而官无所损,省转输,平籴价,如是者其便有六。」而提点刑狱郑民宪言:「祖宗时屯、营田皆置务,屯田以兵,营田以民,固有异制。然襄州营田既调夫矣,又取邻州之兵,是营田不独以民也;边州营屯,不限兵民,皆取给用,是屯田不独以兵也;至于招弓箭手不尽之地,复以募民,则兵民参错,固无异也。而前后施行,或侵占民田,或差借耨夫,或诸郡括牛,或兵民杂耕,或诸州厢军不习耕种、不能水土,颇致烦扰。至于岁之所入,不偿其费,遂又报罢。惟因弓箭手为助田法,一夫受田百亩,别以十亩为公田,俾之自备种粮功力,岁亩收一石,水旱三分除一,官无廪给之费,民有耕凿之利,若可以为便。然弓箭手之招至,未安其业,而种粮无所仰给,又责其借力于公田,虑人心易摇,乞候稍稔推行。」九年,诏:「熙河弓箭手耕种不及之田,经略安抚司点厢军佃之,官置牛具农器,人一顷,岁终参较弓箭手、厢军所种优劣为赏罚。弓箭手逃地并营田召佃租课,许就近于本城砦输纳,仍免折变、支移。」

元丰二年,改定州屯田司为水利司。及章惇筑沅州,亦为屯田务,其后遂罢之,募民租佃,役兵各还所隶。五年,诏提举熙河等路弓箭手、营田、蕃部共为一司,隶泾原路制置司。提举熙河营田康识言:「新复土地,乞命官分画经界,选知田厢军,人给一顷耕之,余悉给弓箭手,人加一顷,有马者又加五十亩,每五十顷为一营。」「四砦堡见缺农作厢军,许于秦凤、泾原、熙河三路选募厢军及马递铺卒,愿行者人给装钱二千。」诏皆从之。

知太原府吕惠卿尝上《营田疏》曰:「今葭芦、米脂里外良田,不啻一二万顷,夏人名为'真珠山'、'七宝山',言其多出禾粟也。若耕其半,则两路新砦兵费,已不尽资内地,况能尽辟之乎?前此所不敢进耕者,外无捍卫也。今于葭芦、米脂相去一百二十里间,各建一砦,又其间置小堡铺相望,则延州之义合、白草与石州之吴堡、克明以南诸诚砦,千里边面皆为内地,而河外三州荒闲之地,皆可垦辟以赡军用。凡昔为夏人所侵及苏安靖弃之以为两不耕者,皆可为法耕之。于是就籴河外,而使河内之民被支移者,量出脚乘之直,革百年远输贵籴,以免困公之弊。财力稍丰,又通葭芦之道于麟州之神木,其通堡砦亦如葭芦、米脂之法,而横山膏腴之地,皆为我有矣。」

七年,惠卿雇五县耕牛,发将兵外护,而耕新疆葭芦、吴堡间膏腴地号木瓜原者,凡得地五百余顷,麟、府、丰州地七百三十顷,弓箭手与民之无力及异时两不耕者又九百六十顷。惠卿自谓所得极厚,可助边计,乞推之陕西。八年,枢密院奏:「去年耕种木瓜原,凡用将兵万八千余人,马二千余匹,费钱七千余缗,谷近九千石,糗Я近五万斤,草万四千余束;又保甲守御费缗钱千三百,米石三千二百,役耕民千五百,雇牛千具,皆强民为之;所收禾粟、荞麦万八千石,草十万二千,不偿所费。又借转运司钱谷以为子种,至今未偿,增入人马防拓之费,仍在年计之外。虑经略司来年再欲耕种,乞早约束。」诏谕惠卿毋蹈前失。

河东进筑堡砦,自麟石、鄜延南北近三百里,及泾原、环庆、熙河兰会新复城砦地土,悉募厢军配卒耕种免役。已而营田司言诸路募发厢军皆不闲田作,遂各遣还其州。

绍兴元年,知荆南府解潜奏辟宗纲、樊宾措置屯田,诏除宗纲充荆南府、归峡州、荆门公安军镇抚使司措置五州营田官,樊宾副之。渡江后营田盖始于此。其后荆州军食仰给,省县官之半焉。三年,德安府、复州、汉阳军镇抚使陈规放古屯田,凡军士:相险隘,立堡砦,且守且耕,耕必给费,敛复给粮,依锄田法,余并入官。凡民:水田亩赋粳米一斗,陆田豆麦夏秋各五升,满二年无欠,给为永业。兵民各处一方,流民归业浸众,亦置堡砦屯聚之。凡屯田事,营田司兼之;营田事,府、县兼之。廷臣因规奏推广,谓一夫授田百亩,古制也,今荒田甚多,当听百姓请射。其有阙耕牛者,宜用人耕之法,以二人曳一犁。凡授田,五人为甲,别给蔬地五亩为庐舍场圃。兵屯以大使臣主之,民屯以县令主之,以岁课多少为殿最。下诸镇推行之。

诏江东、西宣抚使韩世忠措置建康营田,如陕西弓箭手法。世忠言:「沿江荒田虽多,大半有主,难如陕西例,乞募民承佃。」都督府奏如世忠议,仍蠲三年租,满五年,田主无自陈者,给佃者为永业。诏湖北、浙西、江西皆如之。其徭役科配并免。五年,诏淮南、川陕、荆襄屯田。

六年,都督张浚奏改江、淮屯田为营田,凡官田逃田并拘籍,以五顷为一庄,募民承佃。其法:五家为保,共佃一庄,以一人为长,每庄给牛五具,耒耜及种副之,别给十亩为蔬圃,贷钱七十千,分五年偿。命樊宾、王弗行之。寻命五大将刘光世、韩世忠、张俊、岳飞、吴玠及江淮、荆、襄、利路帅悉领营田使。迁宾司农少卿,提举江、淮营田,置司建康,弗屯田员外郎副之。官给牛、种,抚存流移,一岁中收谷三十万石有奇。殿中侍御史石公揆、监中狱李寀及王弗皆言营田之害,张浚亦觉其扰,请罢司,以监司领之,于是诏帅臣兼领营田。

九月,以川陕宣抚吴玠治废堰营田六十庄,计田八百五十四顷,岁收二十五万石以助军储,赐诏奖谕焉。三十二年,督视湖北、京西军马汪澈言:「荆、湖两军屯守襄、汉,粮饷浩瀚。襄阳古有二渠,长渠溉田七千顷,木渠溉田三千顷,兵后堙废。今先筑堰开渠,募边民或兵之老弱耕之,其耕牛、耒耜、种粮,令河北、京西转运司措置,既省馈运,又可安集流亡。」从之。

隆兴元年,臣僚言州县营田之实,其说有十,曰:择官必审,募人必广,穿渠必深,乡亭必修,器用必备,田处必利,食用必充,耕具必足,定税必轻,赏罚必行。且欲立赏格以募人,及住广西马纲三年以市牛。会有诉襄阳屯田之扰者,上欲罢之。工部尚书张阐言:「今日荆襄屯田之害,以其无耕田之民而课之游民,游民不足而强之百姓,于是百姓舍己熟田而耕官生田,或远数百里征呼以来,或名双丁而役其强壮,老稚无养,一方骚然,罢之诚是也。然自去岁以来,置耕牛农器,修长、木二渠,费已十余万,一旦举而弃之,则荆襄之地终不可耕也。比见两淮归正之民,动以万计,官不能续食,则老弱饥死,强者转而之他。若使之就耕荆襄之田,非惟可免流离,抑使中原之民闻之,知朝廷有以处我,率皆襁负而至矣。异时垦辟既广,取其余以输官,实为两便。」诏除见耕者依旧,余令虞允文同王珏措置。二年,江、淮都督府参赞陈俊卿言:「欲以不披带人,择官荒田,标旗立砦,多买牛犁,纵耕其中,官不收租,人自乐从。数年之后,垦田必多,谷必贱。所在有屯,则村落无盗贼之忧;军食既足,则馈饷无转运之劳。此诚经久守淮之策。」诏从之。

乾道五年三月,四川宣抚使郑刚中拨军耕种,以岁收租米对减成都路对籴米一十二万石赡军。然兵民杂处村疃,为扰百端;又数百里外差民保甲教耕,有二、三年不代者,民甚苦之。知兴元府晁公武欲以三年所收最高一年为额,等第均数召佃,放兵及保甲以护边。从之。八月,诏镇江都统司及武锋军三处屯田兵并拘收入队教阅。六年,罢和、扬州屯田。八年,复罢庐州兵屯田。

淳熙十年,鄂州、江陵府驻扎副都统制郭杲言:「襄阳屯田,兴置二十余年,未能大有益于边计。非田之不良,盖人力有所未至。今边陲无事,正宜修举,为实边之计。本司有荒熟田七百五十顷,乞降钱三万缗,收买耕牛农具,便可施功。如将来更有余力,可括荒田接续开垦。」从之。

绍熙元年,知和州刘炜以剩田募民充万弩手分耕。嘉定七年,以京西屯田募人耕种。十三年,四川宣抚安丙、总领任处厚言:「绍兴十五年,诸州共垦田二千六百五十余顷,夏秋输租米一十四万一千余石,饷所屯将兵,罢民和籴,为利可谓博矣。乾道四年以后,屯兵归军教阅,而营田付诸州募佃,遂致租利陷失,骄将豪民乘时占据,其弊不可概举。今豪强移徙,田土荒闲,正当拘种之秋,合自总领所与宣抚司措置。其逃绝之田,关内外亦多有之,为数不赀,其利不在营田之下,乞并括之。」初,玠守蜀,以军储不继,治褒城堰为屯田,民不以为便。因漕臣郭大中言,约中其数,使民自耕。民皆归业,而岁入多于屯田。

端平元年八月,以臣僚言,屯五万人于淮之南北,且田且守,置屯田判官一员经纪其事,暇则教以骑射。初弛田租三年,又三年则取其半。十月,知大宁监邵潜言:「昔郑刚中尝于蜀之关隘杂兵民屯田,岁收粟二十余万石。是后屯田之利既废,粮运之费益增,宜诏帅臣纵兵民耕之,所收之粟计直以偿之,则总所无转输之苦,边关有储峙之丰,战有余勇,守有余备矣。」从之。

嘉熙四年,令流民于边江七十里内分田以耕,遇警则用以守江;于边城三、五十里内亦分田以耕,遇警则用以守城;在砦者则耕四野之田,而用以守砦。田在官者免其租,在民者以所收十之一二归其主,俟三年事定则各还元业。

咸淳三年,诏曰:「淮、蜀、湖、襄之民所种屯田,既困重额,又困苛取,流离之余,口体不充,及遇水旱,收租不及,而催输急于星火,民何以堪!其日前旧欠并除之,复催者以违制论。」

常平、义仓,汉、隋利民之良法,常平以平谷价,义仓以备凶灾。周显德中,又置惠民仓,以杂配钱分数折粟贮之,岁歉,减价出以惠民。宋兼存其法焉。

太祖承五季之乱,海内多事,义仓浸废。乾德初,诏诸州于各县置义仓,岁输二税,石别收一斗。民饥欲贷充种食者,县具籍申州,州长吏即计口贷讫,然后奏闻。其后以输送烦劳,罢之。淳化三年,京畿大穰,分遣使臣于四城门置场,增价以籴,虚近仓贮之,命曰常平,岁饥即下其直予民。

咸平中,库部员外郎成肃请福建增置惠民仓,因诏诸路申淳化惠民之制。景德三年,言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙皆立常平仓,计户口多寡,量留上供钱自二三千贯至一二万贯,令转运使每州择清干官主之,领于司农寺,三司无辄移用。岁夏秋视市价量增以籴,粜减价亦如之,所减不得过本钱。而沿边州郡不置。诏三司集议,请如所奏。于是增置司农官吏,创廨舍,藏籍帐,度支别置常平案。大率万户岁籴万石,户虽多,止五万石。三年以上不粜,即回充粮廪,易以新粟。灾伤州郡籴粟,斗毋过百钱。后又诏当职官于元约数外增籴及一倍已上者,并与理为劳绩。天禧四年,荆湖、川峡、广南皆增置常平仓。五年,诸路总籴数十八万三千余斛,粜二十四万三千余斛。

景祐中,淮南转运副使吴遵路言:「本路丁口百五十万,而常平钱粟才四十余万,岁饥不足以救恤。愿自经画增为二百万,他毋得移用。」许之。后又诏:天下常平钱粟,三司转运司皆毋得移用。不数年间,常平积有余而兵食不足,乃命司农寺出常平钱百万缗助三司给军费。久之,移用数多,而蓄藏无几矣。

自景祐初畿内饥,诏出常平粟贷中下户,户一斛。庆历中,发京西常平粟振贫民,而聚敛者或增旧价籴粟,欲以市恩;皇祐三年,诏诫之。淮南、两浙体量安抚陈升之等言:「灾伤州军乞籴常平仓粟,令于元价上量添十文、十五文,殊非恤民之意。」乃诏止于元籴价出粜。五年,诏曰:「比者湖北岁俭,发常平以济饥者,如闻司农寺复督取,岂朝廷振恤意哉?其悉除之。」

明道二年,诏议复义仓,不果。景祐中,集贤校理王琪请复置:「令五等已上户,随夏秋二税,二斗别输一升,水旱减税则免输。州县择便地置仓贮之,领于转运使。计以一中郡正税岁入十万石,则义仓可得五千石,推而广之,则利博矣。明道中,饥歉,国家欲尽贷饥民则军食不足,故民有流转之患。是时,兼并之家出粟数千石则补吏,是岂以官爵为轻欤?特爱民济物,不获已为之尔。且兼并之家占田常广,则义仓所入常多;中下之家占田常狭,则义仓所入常少。及水旱振济,则兼并之家未必待此而济,中下之民实先受其赐矣。」事下有司会议,议者异同而止。庆历初,琪复上其议,仁宗纳之,命天下立义仓,诏上三等户输粟,已而复罢。

其后贾黯又言:「今天下无事,年谷丰熟,民人安乐,父子相保。一遇水旱,则流离死亡,捐弃道路,发仓廪振之则粮不给,课粟富人则力不赡,转输千里则不及事,移民就粟则远近交困。朝廷之臣,郡县之吏,仓卒不知所出,则民饥而死者过半矣。愿放隋制立民社义仓,诏天下州军遇年谷丰登,立法劝课蓄积,以备凶灾。此所谓'乐岁粒米狼戾,多取之而不为虐'者也,况取之以为民耶?」下其说诸路以度可否,以为可行才四路,余或谓赋税之外两重供输,或谓恐招盗贼,或谓已有常平足以振给,或谓置仓烦扰。

于是黯复上奏曰:「臣尝判尚书刑部,见天下岁断死刑多至四千余人,其间盗贼率十六七,盖愚民迫于饥寒,因之水旱,枉陷重辟。故臣请复民社义仓,以备凶岁。今诸路所陈,类皆妄议。若谓赋税之外两重供输,则义仓之意,乃教民储积以备水旱,官为立法,非以自利,行之既久,民必乐输。若谓恐招盗贼,盗贼利在轻货,不在粟麦,今乡村富室有贮粟数万石者,不闻有劫掠之虞。且盗贼之起,本由贫困。臣建此议,欲使民有贮积,虽遇水旱,不忧乏食,则人人自爱而重犯法,此正消除盗贼之原也。若谓有常平足以振给,则常平之设,盖以准平谷价,使无甚贵甚贱之伤。或遇凶饥,发以振救,既已失其本意,而费又出公帑,今国用颇乏,所蓄不厚。近岁非无常平,小有水旱,辄流离饿莩,起为盗贼,则是常平果不足仰以振给也。若谓置仓廪,敛材木,恐有烦扰,则今州县修治邮传驿舍,皆敛于民,岂于义仓独畏烦扰?人情可与乐成,不可与谋始,愿自朝廷断而行之。」然当时牵于众论,终不果行。

嘉祐二年,诏天下置广惠仓。初,天下没入户绝田,官自鬻之。枢密使韩琦请留勿鬻,募人耕,收其租别为仓贮之,以给州县郭内之老幼贫疾不能自存者,领以提点刑狱,岁终具出内之数上之三司。户不满万,留田租千石,万户倍之,户二万留三千石,三万留四千石,四万留五千石,五万留六千石,七万留八千石,十万留万石。田有余,则鬻如旧。四年,诏改隶司农寺,州选官二人主出纳,岁十月遣官验视,应受米者书名于籍。自十一月始,三日一给,人米一升,幼者半之,次年二月止。有余乃及诸县,量大小均给之。其大略如此。治平三年,常平入五十万一千四十八石,出四十七万一千一百五十七石。

熙宁二年,制置三司条例司言:「诸路常平、广惠仓钱谷,略计贯石可及千五百万以上,敛散未得其宜,故为利未博。今欲以见在斛斗,遇贵量减市价粜,遇贱量增市价籴,可通融转运司苗税及钱斛就便转易者,亦许兑换。仍以见钱,依陕西青苗钱例,愿预借者给之。随税输纳斛斗,半为夏料,半为秋料,内有请本色或纳时价贵愿纳钱者,皆从其便。如遇灾伤,许展至次料丰熟日纳。非惟足以待凶荒之患,民既受贷,则兼并之家不得乘新陈不接以邀倍息。又常平、广惠之物,收藏积滞,必待年俭物贵然后出粜,所及者不过城市游手之人。今通一路有无,贵发贱敛,以广蓄积,平物价,使农人有以赴时趋事,而兼并不得乘其急。凡此皆以为民,而公家无所利其入,是亦先王散惠兴利、以为耕敛补助之意也。欲量诸路钱谷多寡,分遣官提举,每州选通判幕职官一员,典干转移出纳,仍先自河北、京东、淮南三路施行,俟有绪推之诸路。其广惠仓除量留给老疾贫穷人外,余并用常平仓转移法。」诏可。

既而条例司又言:「常平、广惠仓条约,先行于河北、京东、淮南三路,访问民间多愿支贷,乞遍下诸路转运司施行,当议置提举官。」时天下常平钱谷见在一千四百万贯石。诏诸路各置提举官二员,以朝官为之,管当一员,京官为之,或共置二员,开封府界一员,凡四十一人。

初,神宗既用王安石为参知政事,安石为帝言天下财利所当开辟敛散者,帝然其说,遂创立制置三司条例司。安石因请以著作佐郎编校集贤书箱吕惠卿为制置司检详文字,自是专一讲求立为新制,欲行青苗之法。苏辙自大名推官上书,召对,亦除条例司检详文字。安石出青苗法示之,辙曰:「以钱贷民,使出息二分,本非为利。然出纳之际,吏缘为奸,虽有法不能禁;钱入民手,虽良民不免非理费用;及其纳钱,虽富民不免违限。如此则鞭笞必用,州县多事矣。唐刘晏掌国计,未尝有所假贷。有尤之者,晏曰:'使民侥幸得钱,非国之福;使吏倚法督责,非民之便。吾虽未尝假贷,而四方丰凶贵贱,知之未尝逾时。有贱必籴,有贵必粜,以此四方无甚贵甚贱之病,安用贷为?'晏之言,汉常平法耳,公诚能行之,晏之功可立俟也。」安石自此逾月不言青苗。

会河北转运司干当公事王广廉召议事,广廉尝奏乞度僧牒数千道为本钱,于陕西转运司私行青苗法,春散秋敛,与安石意合。至是,请施行之河北,于是安石决意行之,而常平、广惠仓之法遂变而为青苗矣。苏辙以议不合罢。而诸路提举官往往迎合安石之意,务以多散为功。富民不愿取,贫者乃欲得之,即令随户等高下品配,又令贫富相兼,十人为保首。王广廉在河北,一等户给十五千,等而下之,至五等犹给一千,民间喧然不以为便。广廉入奏谓民皆欢呼感德,然言不便者甚众。右正言李常、孙觉乞诏有司毋以强民。时提举府界常平事侯叔献屡督提点府界县镇吕景散钱,景以畿县各有屯兵,岁入课利仅能赡给;又民户尝贷粮五十余万石,尚悉以闻;今条例司又以买陕西盐钞钱五十万缗为青苗钱给散,恐民力不堪。诏送条例司,召提举司官至中书戒谕之。王安石言:「若此,诸路必顾望,不敢推行新法,第令条例司指挥。」从之。

三年,判大名府韩琦言:

臣准散青苗诏书,务在惠小民,不使兼并乘急以要倍息,而公家无所利其入。今所立条约,乃自乡户一等而下皆立借钱贯陌,三等以上更许增借,坊郭户有物业胜质当者亦依乡户例支借。且乡村上等户并坊郭有物业者,乃从来兼并之家,今令多借之钱,一千令纳一千三百,则是官自放钱取息,与初诏绝相违戾。又条约虽禁抑勒,然须得上户为甲头以任之,民愚不虑久远,请时甚易,纳时甚难。故自制下以来,上下惶惑,皆谓若不抑散,则上户必不愿请;近下等第与无业客户虽或愿请,必难催纳。将来必有行刑督索,及勒干系书手、典押、耆户长同保均陪之患。

去岁河朔丰稔,米斗不过七八十钱,若乘时多敛,俟贵而粜,不唯合古制,无失陷,兼民被实惠,亦足收其羡赢。今诸仓方籴而提举司已亟止之,意在移此籴本尽为青苗钱,则三分之息可为己功,岂暇更恤斯民久远之患?若谓陕西尝行其法,官有所得而民以为便,此乃转运司因军储有阙,适自冬及春雨雪及时,麦苗滋盛,定见成熟,行于一时可也。今乃建官置司,以为每岁常行之法,而取利三分,岂陕西权宜之比哉?兼初诏且于京东、淮南、河北三路试行,俟有绪方推之他路。今三路未集,而遽尽于诸路置使,非陛下忧民、祖宗惠下之意。乞尽罢提举官,第委提点刑狱官依常平旧法施行。

帝袖出琦奏示执政曰:「琦真忠臣,朕始谓可以利民,不意乃害民如此。且坊郭安得青苗,而使者亦强与之?」安石勃然进曰:「苟从其所欲,虽坊郭何害?」因难琦奏,曰:「陛下修常平法以助民,至于收息,亦周公遗法也。如桑弘羊笼天下货财以奉人主私用,乃可谓兴利之臣;今抑兼并,振贫弱,置官理财,非所以佐私欲,安可谓兴利之臣乎?」曾公亮、陈升之皆言坊郭不当俵钱,与安石论难久之而罢。帝终以琦说为疑,安石遂称疾不出。

帝谕执政罢青苗法,公亮、升之欲即奉诏,赵抃独欲俟安石出自罢之,连日不决。帝更以为疑,因令吕惠卿谕旨起安石,安石入谢。既视事,志气愈悍,面责公亮等,由是持新法益坚。诏以琦奏付制置条例司,条例司疏列琦奏而辨析其不然。琦复上疏曰:

「制置司多删去臣元奏要语,唯举大概,用偏辞曲难,及引《周礼》「国服为息」之说,文其谬妄,上以欺罔圣听,下以愚弄天下。臣窃以为周公立太平之法,必无剥民取利之理,但汉儒解释或有异同。《周礼》「园廛二十而税一,唯漆林之征二十而五」,郑康成乃约此法,谓:「从官贷钱若受园廛之地,贷万钱者出息五百。」贾公彦广其说,谓:「如此则近郊十一者,万钱期出息一千,远郊二十而三者,万钱期出息一千五百,甸、稍、县、都之民,万钱期出息二千。」如此,则须漆林之户取贷,方出息二千五百,当时未必如此。今放青苗钱,凡春贷十千,半年之内便令纳利二千,秋再放十千,至岁终又令纳利二千,则是贷万钱者,不问远近,岁令出息四千。《周礼》至远之地止出息二千,今青苗取息过《周礼》一倍,制置司言比《同礼》取息已不为多,是欺罔圣听,且谓天下之人不能辨也。

且古今异宜,《周礼》所载有不可施于今者,其事非一。若谓泉府一职今可施行,则制置司何独举注疏贷钱取息一事,以诋天下之公言哉?康成又注云:「王莽时贷以治产业者,但计所赢受息,无过岁什一。」公彦疏云:「莽时虽计本多少为定,及其催科,唯所赢多少。假令万钱岁赢万钱催一千,赢五千催五百,余皆据利催什一。」若赢钱更少,则纳息更薄,比今青苗取利尤为宽少。而王莽之外,上自两汉,下及有唐,更不闻有贷钱取利之法。今制置司遇尧、舜之主,不以二帝、三王之道上裨圣政,而贷钱取利更过莽时,此天下不得不指以为非,而老臣不可以不辨也。

况今天下田税已重,固非《周礼》什一之法,更有农具、牛皮、盐曲、?奚钱之类,凡十余目,谓之杂钱。每夏秋起纳,官中更以绸绢斛斗低估,令民以此杂钱折纳。又岁散官盐与民,谓之蚕盐,折纳绢帛。更有预买、和买绸绢,如此之类,不可悉举,皆《周礼》田税什一之外加敛之物,取利已厚,伤农已深,奈何又引《周礼》「国服为息」之说,谓放青苗钱取利乃周公太平已试之法?此则诬污圣典,蔽惑睿明,老臣得不太息而恸哭也!

制置司又谓常平旧法亦粜与坊郭之人。坊郭有物力户未尝零籴常平仓斛斗,此盖欲多借钱与坊郭有业之人,以望收利之多,妄称《周礼》以为无都邑鄙野之限,以文其曲说,唯陛下详之。」

枢密使文彦博亦数言不便,帝曰:「吾遣二中使亲问民间,皆云甚便。」彦博曰:「韩琦三朝宰相,不信,而信二宦者乎?」先是,王安石阴结入内副都知张若水、押班蓝元震,帝因使二人潜察府界俵钱事,还言民皆情愿,无抑配者,故帝益信之。初,群臣进读迩英毕,帝问:「朝廷每更一事,举朝汹汹,何也?」司马光曰:「青苗出息,平民为之,尚能以蚕食下户至饥寒流离,况县官法度之威乎?」吕惠卿曰:「青苗法愿则取之,不愿不强也。」光曰:「愚民知取债之利,不知还债之害,非独县官不强,富民亦不强也。」帝曰:「陕西行之久,民不以为病。」光曰:「臣陕西人也,见其病不见其利。朝廷初不许,有司尚能以病民,况法许之乎!」及拜官枢密副使,光上章力辞至六七,曰:「帝诚能罢制置条例司,追还提举官,不行青苗、助役等法,虽不用臣,臣受赐多矣。不然,终不敢受命。」竟出知永兴军。

当是时,争青苗钱者甚众,翰林学士范镇言:「陛下初诏云公家无所利其入,今提举司以户等给钱,皆令出三分之息,物议纷纭,皆云自古未有天子开课场者。民虽至愚,不可不畏。」后以言不行致仕。台谏官吕公著、孙觉、李常、张戬、程颢等皆以论青苗罢黜。知亳州富弼、知青州欧阳修继韩琦论青苗之害,且持之不行,亦坐移镇。知陈留县姜潜之官才数月,青苗令下,潜即榜于县门,又移之乡村,各三日无人至,遂撤榜付吏曰:「民不愿矣!」府、寺疑潜壅令,使其属按验,无违令者。潜知不免,即移疾去。

知山阴县陈舜俞不肯奉行,移状自劾曰:「方今小民匮乏,愿贷之人往往有之。譬如孺子见饴蜜,孰不染指争食?然父母疾止之,恐其积甘足以生病。故耆老戒其乡党,父兄诲其子弟,未尝不以贷贳为不善治生。今乃官自出举,诱以便利,督以威刑,非王道之举也。况正月放夏料,五月放秋料,而所敛亦在当月,百姓得钱便出息输纳,实无所利。是使民一取青苗钱,终身以及世世一岁尝两输息钱,乃别为一赋以弊生民也。」坐谪南康军盐酒税。陕西转运副使陈绎止环、庆等六州毋散青苗钱,且留常平仓物以备用,条例司劾其罪,诏释之。五月,制置三司条例司罢归中书,以常平新法付司农寺,命集贤校理吕惠卿同判寺,兼领田役水利。七年,帝患俵常平官吏多违法,王安石请县专置一主簿,主给纳役钱及常平,不过五百员,费钱三十万贯耳。从之。

帝以久旱为忧,翰林学士承旨韩维言:「畿县近督青苗甚急,往往鞭挞取足,民至伐桑为薪以易钱。旱灾之际,重罹此苦。」帝颇感悟。太皇太后亦尝为帝言:「闻民间甚苦青田、助役钱,盍罢之!」会百姓流离,帝忧见颜色,益疑新法不便,欲罢之。安石不悦,屡求去,四月,出知江宁府。然安石荐韩绛代相,仍以吕惠卿佐之,于安石所为遵守不变。既而诏诸路常平钱谷常留一半外,方得给散。两经倚阁常平钱人力,不得支借。民间非时阙乏,许以物产为抵,依常平限输纳。当输钱而愿输谷若金帛者,官立中价示民。物不尽其钱,足以钱;钱不尽其物者,还其余直。又听民以金帛易谷,而有司少加金帛之直。六年,户部言:「准诏诸路常平可酌三年敛散中数,取一年为格,岁终较其增亏。今以钱银谷帛贯、石、匹、两定年额:散一千一百三万七千七百七十二,敛一千三百九十六万五千四百五十九。比元丰三年散增二百一十四万八千三百四十二,敛增一百三万四千九百六十三;四年散增二百七十九万九千九百六十四,敛亏一百九十八万六千五百一十五。」诏三年四年散多敛少及散敛俱少之处,户部下提举司具析以闻。

十年,诏开封府界先自丰稔畿县立义仓法。明年,提点府界诸县镇公事蔡承禧言:「义仓之法,以二石而输一斗,至为轻矣。乞今年夏税之始,悉令举行。」诏可,仍以义仓隶提举司。京东西、淮南、河东、陕西路义仓以今年秋料为始,民输税不及斗免输,颁其法于川峡四路。元丰二年,诏威、茂、黎三州罢行义仓法,以夷夏杂居,岁赋不多故也。八年,并罢诸路义仓。

元祐元年,诏:「提举官累年积蓄钱谷财物,尽桩作常平钱物,委提点刑狱交管,依旧常平仓法行之。罢各县专置主簿。」四月,再立常平钱谷给敛出息之法,限二月或正月以散及一半为额,民间丝麦丰熟,随夏税先纳所输之半,愿伴纳者止出息一分。左司谏王岩叟、监察御史上官均、右正言王觌、右司谏苏辙、御史中丞刘挚交章论复行青苗之非。八月,司马光奏:「先朝散青苗,本为利民,并取情愿。后提举官速要见功,务求多散,或举县追呼,或排门抄扎;亦有无赖子弟谩昧尊长,钱不入家;亦有他人冒名诈请,莫知为谁,及至追催,皆归本户。今朝廷深知其弊,故悉罢提举官,不复立额考校,访闻人情安便。欲下诸路提点刑狱,申严州县抑配之禁。」诏从之。

中书舍人苏轼不书录黄,奏曰:「熙宁之法,未尝不禁抑配,而其害至此。民家量入为出,虽贫亦足,若令分外得钱,则费用自广。况子弟欺谩父兄,人户冒名诈请,似此本非抑配。臣谓以散及一半为额,与熙宁无异。今许人愿请,未免设法罔民,使快一时非理之用,而不虑后日催纳之患。二者皆非良法,相去无几。今已行常平粜籴之法,惠民之外,官亦稍利,何用二分之息,以贾无穷之怨?」于是王岩叟、苏辙、朱光庭、王觌等复言:「臣等屡有封事,乞罢青苗,皆不蒙付外。愿尽付三省,公议得失。」初,同知枢密院范纯仁以国用不足,建请复散青苗钱,四月之诏,盖纯仁意也。时司马光以疾在告,已而台谏皆言其非,不报。光寻奏乞约束州县抑配,苏轼又缴奏,乞尽罢之。光始大悟,遂力疾入对。寻诏:「常平钱谷,止令州县依旧法趁时籴粜,青苗钱更不支俵。除旧欠二分之息,元支本钱验见欠多少,分料次随二税输纳。」

绍圣元年,诏除广南东、西路外,并复置义仓,自来岁始,放税二分已上免输,所贮专充振济,辄移用者论如法。二年,户部尚书蔡京首言:「承诏措置财利,乞检会熙、丰青苗条约,参酌增损,立为定制。」淮南转运司副使庄公岳谓:「自元祐罢提举官后,钱谷为他司侵借,所存无几。欲乞追还给散,随夏秋税偿纳,勿立定额,自无抑民失财之患。」奉议郎郑仅、朝奉郎郭时亮、承议郎许几董遵等皆言:「青苗最为便民,愿戒抑配,止收一分之息。」诏并送详定重修敕令所。三年,旧欠常平钱谷人户,仍许请给。

宣和五年,令州县岁散常平钱谷毕,即揭示请人名数,逾月敛之,庶革伪冒之弊。先是,诸路灾伤,截拨上供年额米斛数多,致阙中都岁计,令京东、江南、两浙、荆湖路义仓谷各留三分,余并起发赴京,补还截拨之数。六年,诏罢之。

高宗绍兴元年,并提举常平司于提刑司。明年,以臣僚言复常平官,讲补肋之政以广储蓄。九年,用宗正丞郑鬲言,以常平钱于民输赋未毕之时,悉数和籴。二十八年,以赵令詪请,粜州县义仓米之陈腐者。

孝宗隆兴二年,遣司农少卿陈良弼点检浙东常平等仓。乾道六年,知衢州胡坚奏广籴常平。福建转运副使沈枢奏,水旱州郡请留转运司和籴米以续常平,上即为之施行。八年,户部侍郎杨倓奏:「义仓在法夏秋正税斗输五合,不及斗者免输,凡丰熟县九分以上即输一升。令诸路州县岁收苗米六百余万石,其合收义仓米数不少,间有灾伤,支给不多。访闻诸州军皆擅用,请稽之。」

宁宗庆元元年,诏户部右曹专领义仓。十一年,臣僚言:「绍兴初,台臣尝请通一县之数,截留下户苗米,输之于县,别储以备振济,使穷民不至于艰食;惟负郭义仓,则就州输送。至于属县之义仓,则令、丞同主之,每岁终,令、丞合诸乡所入之数上之守、贰,守、贰合诸县所入之数上之提举常平,提举常平合一道之数上之朝廷,考其盈亏,以议殿最。」从之。

宝庆三年,侍御史李知孝言:「郡县素无蓄积,缓急止仰朝廷,非立法本意。曩淮东总领岳珂任江东转运判官,以所积经常钱籴米五万石,桩留江东九郡,以时济、籴,诸郡皆蒙其利。其后史弥忠知饶州,赵彦悈知广德军,皆自积钱籴米五千石。以是推之,监司、州郡苟能节用爱民,即有赢羡。若立之规绳,加以黜陟,所籴至万石者旌擢,其不收籴与扰民及不实者镌罚,庶几郡县趋事,蓄积岁增,实为经久之利。」有旨从之。

景定元年九月,赦曰:「诸路已粜义米价钱,州郡以低价抑令上户补籴,正税逃阁,义米用亏,常平司责县道陪纳,县道遂敷吏贴、保正长、揽户等人均纳。自今视时收籴,见系吏贴等人陪纳之钱并与除放。」五年,监察御史程元岳奏:「随粳带义,法也。今粳糯带义之外,又有所谓外义焉者,绢、绸、豆也,岂有绢、绸、豆而可加之义乎?纵使违法加义,则绢加绢,绸加绸,豆加豆,犹可言也;州县一意椎剥,一切理苗而加一分之义,甚者赦恩已蠲二税,义米依旧追索。贫民下户所欠不过升合,星火追呼,费用不知几百倍。破家荡产,鬻妻子,怨嗟之声,有不忍闻。望严督监司,止许以粳带义,其余尽罢。其有循习病民者重其罚。」从之。咸淳二年,以诸路景定三年以前常平义仓米二百余万石,减时直粜之。